财政大包干是1979年中央50号文件赋予广东的“特殊政策、灵活措施”中一项核心的内容。作为一个过渡时期特殊的制度安排，财政大包干对于广东改革开放的启动具有极其重要的意义。财政大包干政策的实施，不仅激发了地方政府和民间的改革积极性，而且为广东的改革开放事业积累了必需的资金。因此，可以毫不夸张地说，没有财政大包干政策的实施，广东其他领域的改革开放都将无以为继。

 一、财政大包干政策的酝酿和出台

改革开放之前，广东与全国其他省份一样，实施的是高度集中、统收统支的财政体制。这种财政体制与传统的计划体制相辅相成，它不仅严重地束缚地方的积极性，而且助长各地吃中央财政“大锅饭”的风气。由于财政是社会经济和公共管理的核心环节，没有充足有效的财政支援，所有经济改革和社会改革都将无法展开。通俗一点讲，就是“没有钱，什么事也办不成”。因此，改革开放的各项事业能否顺利起步，财政体制上的破冰无疑是至关重要的“一步棋”。

中央决定进行财政体制改革，并让广东先走一步，实施财政大包干，这一重大决策的出台绝非只是一时头脑发热的产物，而是中央与地方长期调研和互动的结果。早在1977年，中央便在江苏省率先进行财政比例包干的尝试。令人遗憾的是，因为缺乏经验，再加上执行中的“扯皮”现象太多，这一尝试最终无疾而终。江苏省的这次财政包干试验虽然没有坚持下来，但是，却为三年后的全国财政改革奠定了基础。1978年五六月间，中央派出以谷牧副总理为团长的考察团，到法国、瑞士、比利时、丹麦、西德参观访问。在西德访问期间，考察团注意到一个与中国完全不同的现象：西德的地方政府在经济上的权力很大，它的一个州竟然可以自行调度数十亿甚至上百亿美元。这种现象，在中国人看来，简直是不可想象的。因为，当时的中国，财权高度集中于中央政府，各地政府别说自行调度百亿元，就连投资一个百万元的小项目，都是需要经过中央的层层审评才通得过。这种强烈的反差，对考察团的成员产生了很大的触动。中共广东省委书记、省革委会副主任王全国是少数几个参加了考察的地方要员之一，他回到广州以后，先后在省委常委会和省直、市直干部大会上就此次西欧之行做了专题报告。王全国的报告，在广东各级干部中引起了热烈的反响。

1978年11一12月，中共中央在北京召开中央工作会议，王全国与习仲動、薛光军出席这次会议。期间，习仲勋代表广东做了《广东的建设如何大干快上》的汇报，要求中央对广东实行特殊政策，下放一部分经济和财政权限给广东，好让广东在改革开放中先走一步。习仲勋的讲话获得了中央几位主要领导人的认同，邓小平更是明确指出：要鼓励一部分有条件的地区先富起来，要敢于下放权力，给予地方在经济计划和财政、外贸等方面更多的自主权。自此，中央与地方逐步形成“放权让利”的改革共识。1979年4月，中共中央再次在北京召开中央工作会议，这次会议上，王全国代表广东发了三次言。在这些发言中，王全国重点谈了中央要如何向广东放权的问题，其中涉及财政、外贸、物资、计划等各个领域。就在这次会议后，中央基本同意在广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施”的提议。

1979年5月中旬，谷牧带领国务院进出口办、国家计委、国家建委、外贸部、财政部、物资部等单位的十多位负责干部，组成一个工作组，抵达广东，指导、帮助省委起草关于“特殊政策、灵活措施”的报告。14日，习仲勋、杨尚昆、刘田夫、王全国、曾定石等向工作组做了汇报，谈到广东面临不少困难，需要中央支持，以及广东自己的一些构想。谷牧听后，随即讲了几点意见，其中，提到了中央要对广东实行大包干，但是并未谈得太具体。接着，他便带着工作组去了珠海等地视察，了解基层情况。直到20日，再次回到广州的时候，他才正式与广东省的领导人交流有关报告的详细内容，并提出每一条的基本框架。财政方面，他提出中央对广东实行财政大包于的办法。包干基数，可按1978年或1979年的实绩，五年不变，到1985年要做出贡献。外贸出口增长部分的外汇，中央和省三七分。除铁路、邮电、港口、军工、海关等以外，干干净净大包干。“干干净净”四字，意味着广东除了涉及若干敏感领域的地方维持现状不能动以外，其他地方都可动，都将实施对中央财政大包干的政策。这样的力度，在当时可以说是非常大的。谷牧的此次广东之行，基本敲定了包括财政大包干在内的“特殊政策、灵活措施”的主要内容。6月6日，广东省委正式向党中央和国务院上报了在国务院工作组指导下几经斟酌、反复修改的《关于发挥广东优越条件，扩大对外贸易，加快经济发展的报告》。

1979年7月15日，中共中央、国务院以中发〔1979〕50号文的形式批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告。就在这个文件中，中共中央、国务院正式决定，改革广东、福建两省现有的财政体制，在中央统一领导下实行大包干的办法。

二、财政大包干政策的分步实施

从1980年开始，直至1993年进行分税制改革，广东“财政大包干”一共实施了13年，期间，形式虽几经变化，但“包干”和“放权”的核心元素却一直未变。要理清这13年“财政大包干”，我们必须从中央与广东省之间以及广东省与广东各地市之间两个层面来着手分析。

（一）中央与广东省之间的财政包干

这一层面的财政包干，大致可以分为1980—1987年的“定额上解”包干和1988—1993年的“上解额递增”包干两个阶段。

其一，“定额上解”包干。

所谓“定额上解”包干，指由中央核定一个基数，在此基数之上再确定广东上缴任务，而这个上缴任务一旦确定下来，便成为一个定额，在划定的年份内，都按这个定额来实行。

起初，中央规定的广东每年上缴任务是12亿元，这一基数写入了中发50号文件。但是，在实际运行中，广东发现由于在国民经济调整改革中实施了提高农副产品收购价格、调整工资、减免税收等一系列重大措施，使得财政收支受到很大影响。因此，12亿元的定额有点吃不消。于是，省委决定派人到北京向中央汇报，希望中央充分考虑到广东现实情况，将定额酌情减少。

1979年明上旬，王全国带领省直20多个部门的负责人到北京向有关部门汇报情况。这次汇报引起了国务院的高度重视，起初，余秋里副总理召集30多个部委的负责同志听了广东的汇报，之后，谷牧副总理又专门听了汇报，做出重要讲话。令人遗憾的是，这次汇报并没有改变中央的既定方案。谷牧认为：中央把体制优势给了广东，各省都在羡慕，这已是中央很大的政策扶持了，因此，广东也要考虑到中央的难处，不要在乎这一两个亿。充分利用好有利条件，把经济搞活，这才是广东的当务之急。9月22日，谷牧陪同到中国访问的丹麦女王玛格丽特抵达广州。期间，他利用这次机会与省委主要领导就广东有关落实中发50号文件的情况进行交流。谈到广东希望调整财政上缴任务时，他表示，广东1980年财政上缴无论是12亿，还是八九亿，上缴后剩下的钱都不多了，国家的钱同样不是很多，国内要办的事也有很多，所以，一定要敢于利用外资搞，包括修公路和水电站。从谷牧的表态看得出来，中央对于广东希望调整12亿元上缴定额的要求暂时是持保留态度的，毕竟，中央起初是倾向于要广东通过利用外资等其他手段来应对可能出现的基础设施建设资金不足问题的。然而，反映意见虽未得到中央认可，但是，商谈的余地却始终还存在，因为中央的主导思想，还是想尽量通过优惠的政策来扶一扶广东，好让其能够在”先走一步”的试验中顺利起步。于是，根据谷牧“账可以再算”的指示，由中央计委副主任段云牵头，国家相关部委组织了一个协调小组专门同广东代表来商谈广东所提的若干问题。随着商谈的进行，双方相继就外贸、外汇、基建等问题达成了一致，可就是财政这一块，始终谈不拢。一边，财政部和中央计委坚决不松口，认为定八九亿元的话，国家牺牲太大，所以，最多只能让一个亿：另一边，广东坚持只能定八九个亿，否则，广东吃不消。即便如此，商谈仍然没有陷入僵局，一直都在有条不紊地进行着。经过艰难地交涉和博弈，财政部和广东各退一步，广东上交十个亿。1980年3月，国务院召开广东、福建两省工作会议。通过这次会议，中央重新核定了广东每年上缴十亿元的定额，并规定：今后因企业隶属关系变动、新投产的大型企业下放给地方管理、开征新税种以及国家采取重大经济措施对财政收支影响较大时，可相应调查上缴数额。1981年7月，国务院召开广东、福建两省和经济特区工作会议，通过这次会议，中央再次核定了广东每年十亿元的上缴定额，同时强调，“从1980年起一定五年不变”。与上一次的两省工作会议不同的是，这次会议赋予了两省更大的“财权”。比如，“两省在完成财政包干基数任务的前提下，可以自主地支配自己的财力”。又如，“去年的财政结余存款，全部解除控制，按国务院规定的使用方向，由省统筹安排”。到1985年，一定五年的包干期限结束，同时，利改税第二步改革进入尾声，全国普遍开始实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。虽然形势发生变化，但是，中央对于广东、福建两省实施特殊政策、灵活措施的决心丝毫未变。在1985年1月召开的沿海城市开放和特区工作联合办公会议上，广东、福建两省继续实行财政大包干的政策得以确定。会议决定：从1985年到1989年五年内，两省财政继续实行大包干体制，其现行的定额上解或补助数额，按照“划分税种、核定收支、分级包干”，以及利改税第二步改革收入转移的情况，做相应的调整。在核定时，要照顾和保护两省由于实行特殊政策、灵活措施已增加的受益。为此，从1985年起，广东财政上缴定额调整为7.78亿元，仍为五年不变。另外，1989年以前，深圳、珠海的财政收入依然暂不上税。

其二“上解额递增”包干。

所谓“上解额递增”包干，即以上一年（1987年）上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上交。

由于连续几年的财权放权，财政统收的局面被打破。到1987年前后，中央财政资金出现了尖锐的供求矛盾。当时，财政收入占国民收入的比例从1979年的31.9%下降到1987年的22%；在1987年全国财政收入中，中央财政直接组织的收入只占35.3%；地方上缴中央的收入还补不上中央对地方的各项补助和专案拨款。为了解决这一矛盾，中央对财政包干体制进行了进一步调整。

1988年7月28日，国务院发布《关于地方实行财政包干办法的决定》，提出在全国范围内实行财政大包干。根据这一《决定》，中央对全国37个省、自治区、直辖市和计划单列市（广州、西安财政关系分别与广东、陕西联系）分别实行不同形式的包干办法。具体来说，这些包干办法包括：收入递增包干（即以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率和留成、上解比例），有北京、河北、辽宁、江苏、浙江、河南、沈阳、宁波、重庆和哈尔滨实施，总额分成（即根据前两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占收入的比重，确定地方留成和上解中央比例），有天津、陕西和安徽实施；总额分成加增长分成（即在“总额分成”的基础上，收入比上年增长的部分，另加分成比例，就是每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，实际收入比上年增长的部分，除按总额分成比例分成外，另加增长分成比例），有大连、青岛和武汉实施；上解额递增包干（即以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上交），有广东、湖南实施；定额上解（即按原来核定的收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额），有上海、山东和黑龙江实施；定额补助（即按原来核定的收支基数，支大于收的部分，实行固定数额补助），有吉林、江西、陕西、甘肃、福建、广西、西藏、新疆、宁夏、贵州、云南、青海、海南、湖北、四川、内蒙古实施。对广东而言，一方面要配合国家财政改革的大局，另一方面则要继续为改革开放的大局积蓄财力，创造更好的环境，为此，广东省人民政府在1988年1月7日向中央递交了一个《关于广东省深化改革、扩大开放、加快经济发展的请示》。在这个请示中，广东向中央建议：国发（1985）46号文的规定，国家对于广东的财政包干体制本来应该执行到1989年，现在，既然中央希望广东多做贡献，那么，广东可以从1988年开始实行“递增包干”，以14.13亿元为基数，每年递增9%，一定三年。很快，国务院在2月10日做出批复，原则上批准了广东的请示。至此，广东与中央的“财政大包干”进入“上解额递增包干”阶段。

（二）省与各地市之间的财政包干

这一层面的财政包干，大致可以分为三个阶段：即1981—1984年、1985—1990年和1991一1993年。

在1979年中央决定对广东实行“财政大包干”的中发（1979）50号文件发出以后，广东便着手开展关于“分灶吃饭”的调研和试行工作。1979年9月18日，副省长刘田夫在广州召开的地委书记会议上做了关于经济体制改革的发言，谈到财政体制改革的问题时，他透露，省财政厅提出了增收分成和全额分成两个方案。经过半年多的调研，省政府在1980年5月5日印发《关于财政体制收支挂钩增收分成实施办法》，要求各地有计划地进行财政体制改革。具体而言，就是试行“收支挂钩、增收分成”的办法，一是定收定支，收支挂钩，由广东省根据国民经济计划，核定各地区的年度收支指标。除广东省拨六项转款外，其余各项支出，以地区为单位，按照收支挂钩留成比例掌握开支。支出结余留归地方使用。如未完成收入指标，应相应紧缩开支，自求平衡；二是增收分成。广东省根据各地区上年收入实际（除地方税、上缴的折旧费、企业改变隶属关系增减数、加不正常退库数和个别一次性因素），核定各地区上年收入基数。比上年增收部分，实行增收分成。收入基数一年一定，增收分成比例一定两年；三是超收分成。收入超过当年收入任务的，超过部分不参与收支挂钩比例分成，在增收分成的基础上，再留给地方20%；四是对少数民族地区原来财政上规定的各项照顾，仍予保留。为照顾海南的特殊情况，除试行收支挂钩，增收分成办法外，适当拨给一些定额补助，作为海南行政区、自治州的机动财力。深圳、珠海市的财政体制按原办法不改变。广州市的财政体制另订。可见，在最初的省市财政包干试行阶段，全省各地是有区别的，大部分地区试行“收支挂钩，增收分成”的全省统一计划；深圳和珠海按照特区独有的体制；广州市作为特大城市也未加入到“试行”中来；还有一些少数民族地区，包括海南行政区，则被当作“特殊情况”给予照顾。另外，“财政大包干”启动之初，省委、省政府针对财政收入完成不好、收入逐月下降的情况，专门发出《关于认真抓好财政增收节支和管理工作的通知》，要求各级党政领导切实做好增加生产，广辟财源；及时收齐税利；严格控制支出，节约开支；整顿财政纪律等工作，以确保这项政策的顺利推行。1980年12月6日，刘田夫主持召开省长办公会议，专门讨论广东财政体制实行“划分收支，分级包干”的实施办法。通过反复讨论和修改，广东省人民政府《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的实施办法》（即“分灶吃饭”）最终在1981年2月14日得以正式发布，至此，广东正式进入全省大包干时期。

这一《实施办法》确定了财政大包干初期（即1981—1984年）广东各级财政包干的范围、基数、时限和方法。具体而言，广东将全省各地市（含特区）分为两个包干层次，即包括广州、深圳、珠海市和海南行政区、自治州（含所属县、市）在内的统一对省包干和包括佛山区、汕头区、惠阳区、梅县区、肇庆区、湛江区、韶关区、韶关市八个市（地）本级以及其下属的81个县（市）在内的分别直接对省包干。在具体的包干方式上，深圳、珠海和汕头实行“收入留用”的特殊办法；广州、佛山等地分别实行“一边挂”“两边挂”“定额补贴”“定额分成”等多种办法；海南行政区、自治州和乳源、连南、连山三个民族自治县实行“收支包干、定额补助、一定五年”的办法。1983年2月22日，省政府为贯彻中共十二大精神和国务院《关于改进“划分收支，分级包干”财政管理体制的通知》，发出《关于进一步改进和完善财政管理体制问题的通知》，在第一个五年包干期内对各级财政包干关系进行调整。《通知》规定：由省财政厅审批，将有些县、市原来实行的“一边挂”或“两边挂”改为“总额分成，比例包干”；从1983年起将中央借款改为调整地方支出包干基数和收入分成比例及补助数额，同时，将各地、市、县中央借款改为专项定额上交广东省集中统一上交中央财政；广州市的收入留成比例和深圳、珠海两市的正常经费支出指数均不变，海南自治州的盐税开始实行单独核算。6月20日，佛山、江门、韶关和汕头撤销地区建制，实行市领导县的体制，财政管理体制相应做出变动：新建的四市财政归市管，不再对广东省包干。

1985年，全省财政大包干实施完第一个五年定期，但与总体经济形势的突飞猛进相比，广东在财政上的变化却显得有点滞后。从1980年至1984年的五年间，全省工农业生产总值增长70.5%，国民收入增长了近一倍，但财政收入仅增长44%，大大落后于前两者。此外，五年间财政收入占国民收入的比例也由16.2%降为12.3%，占工农业总产值的比例也由10.3%降为8.6%。可见，头五年的大包干，并没有达到预料中的效果。为了改变这种局面，省里借着中央对广东包干政策进行调整和第二步利改税的契机，对前一阶段的地市包干政策进行了完善。

1985年4月19日，省政府根据国务院《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的通知》制定并颁发《关于我省财政管理体制改革的实施方案》，对第一包干期内出现的各种问题——做出回应。按照这一方案，在新的包干期内，财政收入范围、财政支出范围的划分，收支基数的核定，对少数民族自治区的照顾，不列入包干基数的款项，等等，都将进行一定的适应性变化，此外，根据已经出现或可能出现的各种情况，对不同地区的包干方法进行调整。这些包干方法包括：广州市实行“核定基数，增收分成”的体制，超过基数增收部分，上交省财政40%，市留成60%；佛山、江门、韶关、茂名、湛江五个收大于支的市，实行“递增包干”，递增比例为7%（湛江市为6%）；汕头、肇庆、惠阳、梅县和海南行政区收不抵支，实行“定额补贴”；深圳市、珠海市和汕头经济特区继续实行全部留用；对广州和湛江经济技术开发区，增收部分免予上交，全部留作为开发投资；对海南黎族苗族自治州和粵北三个自治县，实行定额补贴，每年递增10%；对其他一些收不抵支的县，实行按原定补贴数每年递增50%。

1985年6月，广东财政厅所颁发的《乡（镇）财政管理试行办法》，对乡镇的财政包干体制进行了统一规范，将全省乡（镇）财政的管理体制分为定收定支，收支挂钩，一年一定；定收定支，收入上交，收超（增长）分成，支出下拨，超支不补，结余留用，一年一定；定收定支，收支包干，定额上交（或定额补助），一定几年等形式，由各地根据具体情况确定。到1986年7月，广东乡镇财政包干管理体制改革取得重大突破。根据省财政厅向财政部报送《关于我省建立乡（镇）财政工作情况的报告》：全省101个市、县已建立乡（镇）财政或对区实行“收支包干”管理办法的有60个。1985年以后，广东在财政包干体制总体不变的基础上，针对贫困山区收不抵支相对严重的情况，专门增设了59个山区困难县财政预算周转金，并出台了《广东省财政预算支持山区县、困难县发展生产周转金的管理和使用办法》。与之相对应，为了增加省级财力不足的问题，省委、省政府还出台相关政策，从东深工程供水收入、农村信用社营业税、深圳市财政、各地农业税等方面适当提取部分资金作为特种专用资金。

通过实行有所区别的层层包干，省里极大地调动了各地的积极性，很快，“财政大包干”在其实施的第二个五年期内很快产生了巨大的财富效应，广东财政收入从此进入改革开放以来的最快增长阶段。据统计，第一个包干期内，广东地方财政收入年均增长不到三亿元，可到了第二个包干期，第一年（1985年）便由1984年的48.99亿元跃增至69.27亿元，此后每年都以超过十亿元的速度递增发展。

从1991年开始，省里又对各地市的包干政策进行了微调，将广州市由“定额上交，增收分成”改为递增上交，同时，将佛山、江门等地（市）的递增上交比例从6%或7%提高到了9%。三年后，广东实行分税制改革，财政大包干政策宣告结束。

三、广东实施财政大包干政策的特点

与广东“财政大包干”启动差不多同时，中国财政体制总体上同样进行着以“包干”为主要内容的改革。1980年2月1日，国务院下达《关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的通知》。

该《通知》核心内容主要有两点：一方面，划分中央和地方财政的收支范围。收入方面，中央所属企业的收入、关税收入和中央其他收入，归中央财政；地方所属企业的收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和地方其他收入，归地方财政。另一方面，确定地方财政收支的包干基数。地方财政收支的包干基数，以1979年财政收支预#执行数为基础。凡是地方收入大于支出的地区，多余部分按一定的比例上缴；支出大于收入的地区，不足部分从工商税中按一定的比例留给地方，作为调剂收入；有些地区，工商税全部留给地方，收入仍然小于支出的，不足部分由中央财政给予定额补助。

尽管有全国性的《通知》出台，但是，作为中央赋予广东的一项特殊政策，广东的“财政大包干”与全国其他省份的“财政包干”还是存在着明显区别的。尤其在第一个包干期内（1980—1987年），广东与中央之间的财政包干存在着“包干的范围宽一些”“地方的好处多一些”“财政自主权更多一些”等重要特征。这无疑也是广东先走一步，实施“特殊政策、灵活措施”的必然要求。具体来说，广东的“财政大包干”具有以下三个特点：

一是广东“财政大包干”政策出台时间要比全国要早。1979年2月14日，国务院就做出《关于〈宝安、珠海两县外贸基地和市政建设规划设想〉的批复》，《批复》中，中央承诺1979年以后的三年中，宝安和珠海两县外贸基地和市政建设所需的15000万元投资由国家预算来负担，期间，两县的税收和利润除了归还贷款之外，暂不上交，留给当地，用于经济建设和各项事业开支。这一承诺，可以算作是改革开放之初中央对广东实行特殊财政政策的开始。1979年7月15日，中发〔1979〕50号文件出台，广东“财政大包干”的主要政策得以正式成型。

二是广东收支包干范围要比同时期全国其他地方更宽。大包干之初，全国其他地方实行的是“划分收支，分级包干”的包干办法，而广东实行的是“划分收支、定额上交，五年不变”的包干办法，相比之下，后一种办法的对地方而言更为有利。比如，广东的财政支出，除自筹基本建设拨款没有计算在包干范围内外，其他各项支出均列入了包干范围，这些支出广东是按1979年的实际数额列入包干基数的，而其他省份，则因为各年国民计划的调整受到压缩。又如，广东的财政收入，除规定的中央直属企事业收入和关税划归中央外，其余收入均为地方收入，广东的财政支出，除中央直属企事业单位的支出划归中央外，其他支出均作为地方支出。

三是广东所拥有的财政机动权更大。比如，广东地方财政收入之中增加的部分，中央财政不参与分成，而其他省份每年增加的财政收入，中央财政仍是要参与分成的。又如，在基本建设资金安排方面，除中央直属企事业的投资由中央安排外，其他基建投资，均由广东省安排。还有，企业提取的基本折旧基金，本来是要上缴中央财政30%的，大包干以后，广东就不上缴了。此外，在税收管理方面，广东还被赋予某些开征、停征及减免的权力。

四、广东财政大包干完成历史使命

经过十多年的实践，财政包干体到1990年前后遇到不少问题，是否继续实施，成为当时社会各界和政府探讨的热点。1990年3月，国务院总理李鹏在第七届全国人大三次全会的《政府工作报告》上释放出“在有条件的地方，要积极进行分税制试点”的讯息。1992年6月，财政部公布《关于实行“分税制”财政体制试点办法》，决定在九个地方试点分税制。经过两年左右的试点，中央决定从1994年开始全面推行分税制，这意味着，以包干为主的财政管理体制在全国范围被分税制取代，同样，也意味着广东“财政大包干”完成了它的历史使命。

相比全国其他地方，分税制取代“财政大包干”所带来的冲击，广东要明显大一些，同时，作为实施财政包干最早也是最彻底的省份，它对财政包干的”过渡性”也是体会最深的。1988年，广东省财政厅便开始出国考察国外的先进财政体制，并在香港、美国、法国、新加坡等地举办相关培训班，为可能到来的分税制改革做准备。1992年，中央推行分税制的大势已不能逆转，在此背景下，广东专门派财政厅厅长到财政部了解中央分税制改革的总体思路。1993年，全国财政出现不平衡，中央财政紧张的现象越发凸显，财政体制改革已箭在弦上，不得不发。中央政治局常委、国务院副总理朱镕基带队南下与广东的领导人商谈解决如何结束财政包干、实行分税制的问题。据时任广东省常务副省长卢瑞华回忆：那次中央来的人员阵容十分强大，除了朱镕基同志以外，还包括政治局委员、国务委员李铁映，计委主任、财政部长、央行行长，以及各专业央行行长和财政部的一大批官员。到了以后，朱镕基同志就和省委、省政府的领导同志开了一个座谈会，向省委、省政府传达党中央、国务院关于财税、金融、外贸、投资体制和加强国有资产管理等改革方案的基本内容，征求广东对落实这些改革方案的意见。广东这边参加座谈会的主要领导包括省委书记谢非、省长朱森林、省人大常委会主任林若及常务副省长卢瑞华。开始，朱锫基对广东的汇报不太满意，随后，财政部拿出方案。按照这个方案，如果实行分税制，中央为地方定的税收返还基数以1992年为准（广东省财政厅原厅长曾炳生回忆是1991一1993年的平均数为准）。然而，不管是哪个基数，对于广东而言，都是不利的。因此，座谈会上，关于以哪一年为税收返还基数成为双方博弈的焦点。最后，经过广东方面的争取，中央同意修改税收返还基数，将标准年定为1993年。这样，地方的利益得到了一定程度的照顾，为改革的推进奠定了坚实的基础。原本对以1993年为基数持保留态度的时任财政部常务副部长项怀诚后来回忆说道：现在我对于以1993年为基数的政策已经心悦诚服，这个政策说明，在推进重大财税改革时，必须要取得地方政府的强有力支持。这是必要的妥协，这个代价必须付出，这一让步争取了民心，统一了思想，保证了分税制改革的顺利推行。

广东“财政大包干”的实施，其历史作用是不能忽略的。

其一，“财政大包干”在推动广东先走一步总体改革历史进程中具有不可或缺的关键作用。

从改革的大局来看，“财政大包干”是中央布局广东先走一步、为全国改革开放提供经验支持这个大战略中的一颗重要棋子。改革开放之初，中央要广东率先改革开放，从僵化的计划经济体制中“杀出一条血路”来。但在当时的环境下，中央不可能给广东投入大量的建设资金，唯一可以提供的，只能是有限的政策支持。广东所要做的，便是要尽可能地灵活运用这些特殊政策，在为自身发展创造出最大化收益和最优越环境的同时，为全国的改革开放提供一个切实可行的范本。事实证明，如果没有财政大包干，只靠有限的中央补助，广东根本不可能负担起价格改革、外贸改革、工资改革、支援特区发展等一系列改革成本。广义上的财政大包干，并非只是各级政府之间简单的财力分配，而是一项涉及改革各个领域的全方位改革措施，它通过财政补贴、放权让利等方式，让每个领域的改革都有了发展的动力。比如，在财政大包干体制下，特区的财政税收方面是极其优惠的，这为特区的艰难起步提供了非常重要的支撑。又如，在价格改革过程中，广东为应对由于价格放开而产生的通货膨胀，创造性地运用财政补贴杠杠，稳定了市场，消除了改革的风险。此外，广东还灵活地利用财政调节政策，支援了工资改革，补贴了山区和落后地区的发展。有学者统计，1980年至1987年，省财政用于支持各项改革的资金有200多亿元，相当于同期全省财政收入的一半。其中，光支持价格改革，用于价格补贴和支持生产发展而减免的各项税收每年都占财政收入的20%以上。另有学者统计，1980—1988年的九年间，广东全省用于物价补贴和支持价格改革、基本建设、科教文卫事业的财政资金就分别占财政预算支出总额的11.7%、19.6%、25.5%。其中，科教文卫事业费支出年均增长19.2%，高于同期财政收入和财政支出的年均增长幅度。

广东省地方财政支出结构表（1980—1987）

（单位:万元）

其二，在促进广东对国家财政收入的贡献方面，“财政大包干”同样功不可没。

表面看来，“财政大包干”是中央赋予广东的特殊政策，是为了推动“先走一步”各项改革而给广东在财政上的“好处”，因此，它的实施，对于国家利益而言，则是一种牺牲。经过仔细分析后，我们发现这种说法其实是不全面的。据统计，实施“财政大包干”后，广东的财力更充裕了，它对国家的贡献不但没有减少，反而更大了。1980年至1990年，广东从各种渠道上缴中央财政款项，从窄口径统计，总额有245亿多元，减除中央对广东的专项补助后，平均每年净上交22亿多元。1990年，广东上缴中央财政各项收入总额已经超过50亿元，是1979年上缴数的五倍，年均递增15.7%，超过同期广东财政收入总额年均12.27%的增长幅度。需要指出的是，以上只是直接贡献，未包括广东购买国库券、保值公债、重点建设债券，支付各项改革成本，自行解决重大国家建设项目费用等间接贡献。

其三，实施“财政大包干”后，广东财政收入越来越多，与此同时，广东有了较大的财政自主权，其“生财”和“聚财”的积极性得以大大提高，无形中也推动着财政收入的大幅度增长。

财政改革释放出广东农村商品经济的活力。图为20世纪80年代珠江三角洲丰收时节的盛况

据统计，1979年时，广东省的财政收入仅为36.25亿元，1990年到131.02亿元，增加了近100亿元。1992年，广东财政收入突破200亿元，一举超过上海，成为全国第一。在市、县一级，1978年时，全省只有两个市、县的财政收入上亿元，到1987年，上亿元的市、县一下子便“井喷”到15个之多，号称“广东四小虎”的顺德、南海、中山、东莞更是超过了两亿元。

其四，实施“财政大包干”，广东不仅收获了突飞猛进的财政收入，而且收获了一种与国际接轨的公共财政理念，同时，还调整了政府与企业的关系，为政企之间良性的互动打下了基础。

在财政包干之前，全国财政一盘棋，地方的财政统一上缴中央，然后又等着中央将开支拨下来，在这样一个生态里面，地方政府是完全没有理财的积极性和能动性的。因此，地方不可能有创收的动力，同样，在用钱的时候，也不可能有节俭的意识。反正，我收的钱，自己不能做主，我的钱不够，找中央来“兜底”。实施“财政大包干”以后，广东成为一个相对独立的利益体，它开始需要为自己的财力调配和由此产生的后果负责，这就使得其在开辟财源上的责任感和紧迫感不断增强，“节流”“财权”“事权”等现代政府所必须具备的公共财政理念也开始慢慢形成。比如，有了“财政大包干”以后，广东开始向海外学习，充分利用市场资金来建设公共项目，“以路养路”“以桥养桥”“以电养电”等投资方式率先在这里出现，为国家节省了大量公共开支。又如，在财政包干过程中，广东还及时改革了财政支出体制，实现了“收入分灶”和“支出分灶”的接轨。

财权下放激发基础建设大发展。图为遍及广东的输电网络

更为重要的是，实施“财政大包干”的实践让政府认识到，作为国民经济的细胞，企业是现代社会的财富之源。为此，广东在着手各级政府间财政包干改革的同时，也将调整政府与企业的分配关系，增强企业的自主性和活力，作为一项重要的改革措施来推进。时任省长刘田夫回忆：广东采取“放水养鱼”和“养鸡下蛋”的政策，对政府与企业的分配关系进行改革，先后试行企业基金、利润包干、盈亏包干~等承包办法，让企业掌握一定的财力，以利扩大再生产。比如，早在1979年七八月，广东便先后在农牧、农垦企业中实行财务包干制度。10月至12月，广东开始在国营企业中开展调整企业利润留成比例和改进提取企业基金办法试点，此后，更是在全省推行清远县创造出来超计划利润分成改革。次年3月，全省水产企业加入到财务包干之中，此后，水利企业、物资企业、商业企业、公交企业、粮食企业、冶金企业、电子企业、出版印刷单位、纺织企业、航运企业等一系列企事业单位纷纷试水“财务包干”和“利润留成”。1981年以后，以“财务包干”和“利润留成”为核心的企业自主经营改革在南粤大地上遍地开花，成为一道亮眼风景线。此外，在推行利改税、拨改贷、以税还贷、减税还贷、周转基金等改革方面，广东也一直走在全国前列，取得令人瞩目的成绩。

财政大包干从诞生开始就伴随着争议。有人说，财政包干制不仅“助长了地方保护主义，恶化了整个资源配置，干扰了市场的正常发育”，而且“包死了中央的财政收入，极大地削弱了中央财政的宏观调控能力”。也有人说，财政包干制助长地方的功利性，为了追求政绩，地方政府不顾国家产业政策和自身比较优势，造成盲目扩张、重复建设、结构失衡的局面。还有人说，片面的放权让利型财政分级包干政策，对产业结构的失调起了推波助澜的作用，可以说是经济过热的现实原因之一。

若是纯粹从公共政策绩效的角度来评价财政包干体制，在20世纪80年代末期到90年代前期的特定阶段，上述的观点应该说是有一些道理的，这一点，在后来的分税制改革中得到证明。如何客观地历史地来评价财政包干体制？笔者认为，有三点尤其要注意的：

其一，财政包干体制是一个过渡型的体制，既然是一个过渡型的体制，那么这种体制从它出现的那一刻起便注定了其最终将被另一个更完善的体制所取代的命运。过去，人们往往过于强调财政包干体制的不成熟以及由于这种不成熟而产生的诸多弊端，而较少提及它在突破高度集权模式，为经济改革总体战略服务方面所做出的贡献。

其二，财政包干体制是分中央与省以及省与各地市两个层面来展开的，无形之中也就形成了中央和地方两个利益主体。过去，人们往往侧重于从中央集中财权的角度来评价财政包干体制，认为财政包干削弱了中央的财权，而较少从地方积累建设资金、激发民众参与经济建设积极性的角度来评价它。

其三，财政包干体制与分税制之间并非完全水火不容。毕竟分税制的实行是在十多年财政包干的基础上所展开的，从某种程度上讲，财政包干为分税制探了路，甚至可以说是催生出了分税制。

 （作者：谢涛）

    来源：《特殊政策灵活措施在广东》中共党史出版社2015年版